原告关闭海南发展银行清算组诉被告三亚市规划局代为转让处罚纠纷一案，原告于2001年12月3日向本院起诉，本院于2001年12月10日受理后，依法公告送达追加第三人三亚嘉均达房地产开发公司、三亚嘉英达房地产开发有限公司、香港海达地产有限公司、中国建设银行广汉市支行、惠州市中惠发展有限公司参加诉讼。于2002年7月25日公开开庭审理，并当庭宣判。原告的委托代理人高文祥，被告委托代理人徐祥记、欧能昌、第三人三亚嘉均达房地产发展公司法定代表人郝智丰、三亚嘉英达房地产发展有限公司的委托代理人刘冀林、楼贞卡到庭参加诉讼。原、被告的法定代表人贾晓峰、曾清泉、第三人三亚嘉英达房地产开发有限公司法定代表人黄秋明因故未到庭参加诉讼。第三人香港海达地产有限公司、中国建设银行广汉市支行、惠州市中惠发展有限公司经依法公告送达未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告三亚市规划局于2001年6月27日以原告及五家第三人开发建设的"鹿园渡假村"项目虽已取得规划报建手续，共建高别墅52幢，面积30000㎡。该项目现状为部分主体完工，未装修。属于严重影响城市市容景观的停建工程建筑物。违反了国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第九条和《三亚市建筑容貌管理办法》第四条的规定。依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，作出拆除"鹿园度假村"项目的市规罚字(2001)07号行政处罚决定书。2002年1月14日被告又根据《海南省停缓建工程代为转让办法》第三、五、七条的规定，作出市规罚字(2002)《关于改变市规罚字(2001)07号行政处罚决定的决定》，即代为转让"鹿园度假村"项目。

　　原告诉称，1993年9月27日，海口市中级人民法院以(1995)海中法经初字第110号《民事调解书》确认海南金亿房地产开发有限公司偿还海口市怡达城市信用社借款500万元。1996年7月25日，海口市怡达城市信用社、海南金亿房地产开发有限公司和海南嘉均达物业总公司订立《还款协议书》，约定由海南嘉均达物业总公司以其所有的位于三亚市鹿园度假村的2#、4#、6#三栋别墅，计价688.845万元代海南金亿国际房地产开发有限公司偿还上述调解书确定的部分借款。1998年4月28日，三栋别墅产权过户给海南发展银行海口分行的怡达支行。1998年6月21日，中国人民银行以银发(1998)270号文件决定关闭海南发展银行，由原告负责清算。清算期间，停止一切业务经营活动，为此，原告无权也不能向被告提交处置方案，办理补充报建手续，签订停缓建工程算置合同的业务经营活动。被告据此为由作出转让处罚决定，显然是有章不循。同时，被告依据的《海南省停缓建工程处置规定》第三条的规定，与国务院关于海南省处置积压房地产要"减少金融资产损失"原则相抵触，与中国人民银行银发(1998)270《关于关闭海南发展银行的通知》相冲突，应属无效，依法不能作为行政处罚的依据，尤其是《三亚市停缓建工程代为转让办法》既不是法律、行政法规和规章，也不是地方性法规，依法更不能作为行政处罚的依据。综上理由，请求撤销被告作出的市规罚字(2002)01号行政处罚决定。

　　原告提供的诉讼证据有：市规罚字(2001)07号处罚决定书，以证明被告的行政处罚行为存在的事实;(1995)海中法经初字第110号民事调解书、还款协议书、关于对海南金亿国际房地产开发公司以物抵贷款的申请、房地产过户通知四份证据以证明原告对该三栋别墅持有产权的合法性;中国人民银行银复(1997)536号文件，银发(1998)270号文件，银发284号文件以证明海南发展银行成立、关闭并承接债权的事实。